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地方院校依法治校面临的问题与出路
来源:本站原创 作者:廖勇 (肇庆学院) 日期:2011年01月06日 访问次数:

依法治校是依法治国这一国家基本方略的具体体现,教育部《关于加强依法治校工作的若干意见》的发布,给学校法制建设注入了新的活力,也为学校加强依法治校提供了制度保障,使学校各项管理工作更加规范有序。但由于地方院校建设时间短、管理机制尚未健全,尤其是近年来,大学生与学校间的纠纷案件频频发生,这不得不引起人们对地方院校依法治校工作的反思。

一 依法治校的内涵解析

依法治校,从学校管理学的角度来讲,是指在民主的基础上,学校管理者依照宪法、基本法和教育法律法规对学校各项事务进行管理。依法治校的主体是指政府、教育行政部门、学校教师、学生和学生家长等以各种方式参与学校法律关系,并依法享受权利和承担义务的当事人;依法治校的客体是指依法治校活动的对象,包括各级各类学校;依法治校的内容是指通过法律来规定的、以法律条文形式加以保障的各依法治校主体的权利与义务,包括学校管理的一切范畴,如学校行政管理、教学工作管理、德育工作管理等[1]。
在此,地方院校依法治校[2],是指地方院校的校长等管理者依照法律法规和学校规章制度的规定,运用法律手段、行政手段等方式管理学校科研、教学和服务等各项事务,使学校各项工作逐步走上法制化、规范化和民主化的轨道。

二 地方院校依法治校面临的问题剖析

2000年以来,全国经升格或重组成为地方院校的学校已有近200所。新建地方院校作为我国高等教育的新生力量,在实施依法治校管理的探索与实践中取得一定成效,但也暴露出不少问题,主要表现在:
1 学校规章制度不够健全。地方院校由于办学历史短、本科教育经验不足、管理规章制度尚未健全等因素,使得学校在运行中很难做到规范化、法制化。造成这种现象的原因在于,其一,我国现行的教育法律法规从数量上看已初具规模,但一些在教育实践中急需的重要教育法律法规尚未出台,教育规章制度建设较为滞后。其二,我国目前尚未形成从中央到地方再到学校的一套完整的教育法律法规体系。现行的教育法律、法规,大多都是原则性的抽象规定,具体到不同层次、不同类型的高校,尤其是地方院校缺乏相应的法制建设,《章程》作为地方院校依法办学、依法治校的法制基础尚处在探索中[3]。因此地方院校要根据自己的办学理念、办学方向和发展目标等,依法建设学校内部规章制度。
2 学校管理队伍的法律素质有待提高。长期以来,地方院校管理队伍法制观念淡薄、有法不依或“以罚治校”的问题较为严重。虽然这类学校升格后可以举办本科层次的教育,但管理队伍的思想观念和法律素质还有待提高。有些管理干部除了机械地按照政府的行政指令来开展各项管理工作外,还常把自己视为学生的管教者,把主要工作放在处罚、管教学生或维护正常的教学管理秩序上。管理者与学生的关系纯粹是一种规范与被规范、管理与被管理的纵向隶属关系,忽视了对学生正当权益的维护。学校管理者的决策权、行政权以及学术权如果得不到一定的约束、监督和制约,依法治校就无从谈起。
3 学校规章制度的制订和施行程序不够严谨。当前,一些地方院校在制订规章制度时,缺乏学理上的法律依据,不适当地夸大了自己的权力,限制甚至剥夺了学生的正当权益,乃至经不起宪法、基本法和一般法律法规的检测,因而也就经不起实践的检验。原因在于,这些校纪校规在出台时,既没有尊重学生的需要,又人为地将权利和义务分开或使之处于非均衡状态,因而缺少现实可行性。与此同时,一些学校规章制度制订的形式和程序不够严谨。文件和规章制度在制定过程中,师生民主参与的情况很少见,只是片面强调学校的权力。此外,我国法律规定,受处分人有权对行政机关的处分提请行政复议。但学生对于学校做出的处分决定却没有明确的复议或申诉程序,学校在做出处分或处罚决定前,极少听取当事人的陈述、申辩或举行“听证会”。这在近年出现的多起大学生与学校间的纠纷案件中可见一斑。
4 普法宣传教育有待进一步加强。作为改革开放产物的普法宣传教育活动,屡次将青少年学生作为普法教育的重点对象,加强学生的普法教育,塑造学生的完整人格尤为重要。回顾我国普法教育走过的近25个年头,仍应清醒地认识到,在地方院校,普法教育开展的广度和深度还不够,自觉守法和护法的校园风气远未形成,师生的法律素质有待进一步提高,违法违纪的现象仍很严重。原因在于这些学校在思想上对普法教育还缺乏足够的认识,特别是一些学校领导干部对普法教育工作不重视,没有自觉地把普法教育当作重要工作来抓。许多地方院校(政法专业院校除外)片面地重视专业知识教育和技能训练,忽视了学生法律素质的培养,普法教育往往流于形式、疲于应付,并没有真正落到实处。因此,地方院校的普法教育任重道远。

三 依法治校在地方院校的实现途径探析

地方院校开展依法治校,建立完善的教育法律法规体系,关键是要不断规范、监控法律规章制度的制订程序和实施过程,保障师生享有正当的权益;重点在于加强对广大师生的法制宣传教育。
1 进一步完善学校规章制度。高校规章制度是在法律和教育行政部门授权下的一种准抽象行政行为,属于“其他规范性文件”的范畴[4]。根据《教育法》和《高等教育法》的规定:“学校依照章程自主管理”和“依法自主办学”。因此,地方院校可以根据自身的办学定位和层次、办学类型与特点,制定符合学校实际的《章程》来进行自主管理。对那些在学校升格前制订的、过于陈旧的,且与现行国家法律、法规相抵触的规章制度进行全面修订。要形成既与我国高等教育总体改革相衔接,又与高校内部各方面协调一致的内部管理制度体系,为依法治校奠定坚实的基础,使依法治校真正做到有法可依、有章可循。
2 切实提高管理干部的法律素质。干部在管理中能否严格按照法律和制度办事,关系到依法治校的实施效果。因此,管理队伍的法律素质就显得尤为重要,成为依法治校的根本。提高地方院校管理干部的法律素质,可以从以下几方面入手:首先,促进队伍的法治观念的转变。提高管理者的法制意识,转变高校管理理念,是实现依法治校的基础。一个干部能够自觉地按照法律和制度来管理学校事务,必须确立较强的法治观念,如法律至上观念、民权观念和平等观念,同时必须摒弃人治观念、官本位思想和“以罚治校”的观念。其次,加强管理干部的培训力度,提高干部依法办事的能力。一个干部依照法律和制度办事,前提是要熟悉所处理事务相关的法律规定和学校的管理制度。应当看到,升格后的地方院校面临着更加激烈的竞争和更为繁杂的事务,这对管理干部的专业素质和法律素养提出了更高的要求。因此,通过举行干部培训班,加强对管理干部知法、守法、用法的培训,使其学会运用法律和制度来处理管理中的具体事务。最后,不断完善干部的选拔考核机制,将法律素质作为干部选拔和考核的重要条件,也是提高管理队伍整体法律素质的重要手段。
3 不断规范学校规章制度的制订程序和完善申诉渠道。首先,在起草和制定规章制度时对涉及的主要问题应展开深入调查研究,广泛听取师生和有关单位的意见,并以国家相关的法律、法规为依据,不能与之相抵触。其次,在制定的程序上也必须正当合法,形式规范科学。大学规章制度的制定不能只体现学校单方面的意愿,缺少学生一方当事人的参与,这就使得学校的规章制度在很大程度上成为显示公平的“格式条款”或“霸王条款”[5]。随着我国市场化、法治化和高等教育改革的进程的不断推进,师生的权利意识、主体意识进一步增强。地方院校管理者应在新的形势下,充分听取广大师生员工的意见和建议,确保学校的各项规章制度既能体现师生的意志,又能满足现实的可行性。再次,学校规章制度除了要明文公布,还要建立畅通的申诉渠道。在对违纪违规者做出处罚或者不利决定时,应事先听取当事人的陈述、申辩,进行听证,然后再做出处罚或者处分决定;要规范校内各种申诉渠道,建立面向校内外的各种举报制度,通过建立学校的法制工作机构及时处理学生的申诉,及时发现和纠正学校侵犯学生权益、违反依法治校要求的教育管理行为,避免“暗箱操作”,最大限度地保护大学生的正当权益,维护高校的稳定和健康发展。
4 积极创新普法教育形式,努力提高师生法律素质。实行依法治校,重点在于主体的法律意识和法制观念[6]。而法律意识的提高和观念的转变很大程度上依赖于法制教育。通过开展法制宣传教育,使学校管理队伍、广大师生积极投身于学法、知法、守法、用法和护法的活动。新时期地方院校应当以“五五”普法验收为契机,探索普法教育新路子,注意以下几个转变:教育目标从对师生进行法律知识的启蒙教育转向提高师生法律素质;教育理念从单纯被动接受教育转向既接受教育又主动参与教育;教育方式从灌输式转向启发式、互动式和案例式;传播载体从传统的平面媒体、广播电视媒体转向传统媒体与现代网络媒体、现代通讯工具相结合[7]。通过组织开展“模拟法庭”活动,让学生参与不同角色的扮演,能更加深刻地了解法律诉讼程序;通过开展有关法学方面的知识智力竞赛,促进同学们学习法律的热情。组织学生去法院旁听法庭审理,既能开拓法律视野,又能增进对社会的了解。
终上所述,地方院校开展依法治校,离不开学校领导干部的高度重视和广大师生的积极参与,需要规范和完善学校规章制度的制订与施行程序,通过创新普法宣传教育形式,营造健康向上的校园法制环境,唯此,才有可能创设学校依法治校、依法执教、依法治学的和谐有序的发展环境,实现学校管理的规范化、法制化,促进学校的健康、稳定和发展。

参考文献
[1]邢绡红,王琦.依法治校与构建大学和谐校园[J].长春理
 工大学学报(社会科学版),2008(2).
[2]陆瑞峰,卜军,冯伟国.谈地方本科院校规范化建设与
 改革发展的关系[J].北方经贸,2008(7).
[3]黄爱成,谭杰.论大学章程在依法治校中的作用[J].法制
 与社会,2008(3).
[4]马志忠.高校规章制度建设的合法性探析[D].济南:山
 东大学,2007:8.
[5]张秉福.大学校规与依法治校[J].教育现代化,2006(1).
[6]李军.关于依法治校的几点思考[J].教育实践与研究,
 2002(9).
[7]张方.从“一五”到“五五”普法[EB/OL].
http://sh.eastday.com/zhengfa30/node48115/u1a515623.
 html,2010-4-9

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